Решение № 21 от 14 ноември 1996 г. на Конституционния съд по к.д. № 19/96 г.

      Коментарите са изключени за Решение № 21 от 14 ноември 1996 г. на Конституционния съд по к.д. № 19/96 г.

Решение № 21
от 14 ноември 1996 г. по к.д. № 19/96 г.

относно искане за установяване на противоконституционност на чл.3, ал.1; чл.4, т.1, 6 и 7; чл.8, ал.2; чл.9; чл.15, т.2 и 3; чл.19, ал.1 in fine, относно думите „съгласно одобрените й програмни документи“; чл.22; чл.25, ал.2; чл.26; чл.28; чл.32, ал.1; чл.65, ал.3; чл.67, ал.2 и 3; чл.72; чл.73; чл.74; чл.75, ал.3; чл.78; чл.80; чл.85, ал.1; чл.88; чл.89 от Закона за радиото и телевизията и § 4, ал.2 от преходните и заключителните разпоредби на същия закон (Обн., ДВ, бр.102 от 29 ноември 1996 г. )

Свалете пълния текст на решението от тук: word-icon

Поискано е установяване на противоконституционността на редица разпоредби от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ) – обн. ДВ, бр.77 от 1996 г., а именно:

– чл.3, ал.1; чл.4, т.1, 6 и 7; чл.8, ал.2; чл.9; чл.15, т.2 и 3; чл.19, ал.1 in fine, относно думите „съгласно одобрените й програмни документи“; чл.22; чл.25, ал.2; чл.26; чл.28; чл.32, ал.1; чл.65, ал.3; чл.67, ал.2; чл.72; чл.73; чл.74; чл.75, ал.3; чл.78; чл.80; чл.85, ал.1; чл.88; чл.89;

1.По чл.3, ал.1 ЗРТ

Съдът приема, че във формален аспект свободата за създаване и разпространение на радио- и телевизионни програми е конкретна, съобразена с технологичните възможности на съвременното общество изява на свободата на правото на всяко лице да търси, получава и разпространява информация (чл.41, ал.1 от Конституцията); в съдържателен аспект тя е проявление на свободата на съвестта и на мисълта (чл.37, ал.1 от Конституцията). Активното въплъщение на тази свобода се гарантира от конституционното право на всяко лице „да изразява мнение и да го разпространява чрез слово – писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин“ (чл.39, ал.1 от Конституцията). Следователно свободата за създаване и разпространение на радио- и телевизионни програми е конституционно установена и гарантирана свобода. По своето естество тази свобода произтича от уредените в чл.39 – 41 от Конституцията основни свободи и права – да се изразява и разпространява мнение; да се търси, получава и разпространява свободна от цензура информация. Границите на нейното упражняване се определят от Конституцията и не могат да се ограничават със закон, извън посочените в Конституцията основания (така и Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г. – ДВ, бр.55 от 1996 г.).

Същевременно съдът изрично отбелязва в посоченото решение, че ограничаването на правата по чл.39 – 41 от Конституцията „е допустимо с цел охраната на други, също конституционно защитими права и интереси…“. Очевидно, поради естеството на свободата за създаване и разпространение на радио- и телевизионни програми, това съждение важи и за нея. Необходимо условие е ограничаването да става единствено въз основа на предвидените в Конституцията основания.

Анализът на чл.3, ал.1 ЗРТ сочи, че изброените в него основания за ограничаване на свободата за създаване и разпространение на радио- и телевизионни програми са конституционно установени. Запазването на правата и доброто име на гражданите е посочено в чл.39, ал.2 и чл.41, ал.1 от Конституцията; общественият ред – в чл.37, ал.2 и чл.41, ал.1 от Конституцията; националната сигурност – в чл.37, ал.2 и чл.41, ал.1 от Конституцията; предотвратяването на незаконно разгласяване на информация (държавна или друга защитена от закона тайна) – чл.41, ал.2 от Конституцията. Ето защо, съдът не споделя изразеното в искането твърдение, че с чл.3, ал.1 ЗРТ се разширява кръгът на конституционно установените основания за ограничаване на правата по чл.39 – 41 от Конституцията.

Законодателното установяване на условия, ограничения или формалности в защита на конституционни ценности (основания) е суверенно право на законодателя. Това важи с особена сила за създаването и разпространяването на радио- и телевизионни програми. Поради институционалния характер на електронните медии, тяхното въздействие върху общественото мнение и върху обществените процеси, Конституцията предвижда не само право на държавата да регулира тяхното създаване и дейност, но и задължение да стори това (вж. така § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията). Дали и доколко е необходимо държавата да декларира това свое право и задължение в разпоредбата на чл.3, ал.1 ЗРТ е въпрос на целесъобразност, но не и на конституционосъобразност.

Разпоредбата на чл.3, ал.1 ЗРТ не противоречи на Конституцията. Тя само препраща към закона, който установява конкретните условия, ограничения или формалности за ползването на свободата за създаване и разпространяване на радио- и телевизионни програми. Съответствието на уреденото със закон конкретно условие, ограничение или формалност с конституционно установените основания подлежи на контрол за конституционосъобразност пред Конституционния съд.

Впрочем, както това е отбелязано и в становището на Народното събрание, разпоредбата на чл.3, ал.1 ЗРТ възпроизвежда в материята на електронните медии почти буквално разпоредбата на чл.10, ал.2 от европейската Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) – ДВ, бр.80 от 1992 г. Този довод е основателен. Разпоредбата на чл.3, ал.1 ЗРТ съответства както на Конституцията на Република България, така и на посочения международен договор, по който нашата държава е страна.

  1. По чл.4, т.1, 6 и 7 ЗРТ

Разпоредбата на чл.4 ЗРТ изброява принципите за създаване и разпространение на радио- и телевизионните програми. Оспорена е конституционността само на три от общо единадесетте изброени точки. Не се оспорва поначало правото на законодателя да установява такива принципи и не се проблематизира въпросът за контрола върху тяхното спазване и прилагане.

2.1. В чл.4, т.1 ЗРТ като принципи са въведени „съобразяване с конституционния ред, сигурността на държавата, интересите на отбраната и общоприетите морални ценности“.

Изискването за „съобразяване с конституционния ред“ е разширено законодателно пренасяне на установените в чл.39, ал.2 и в чл.40, ал.2 от Конституцията забрани за „призоваване към насилствена промяна на конституционно установения ред“. Съдът приема, че доколкото самото ограничаване на правата, предоставени от чл.39 – 41 от Конституцията, се прилага ограничително (така изрично и Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г.), прередактирането на конкретната конституционна забрана за „призиви към насилствена промяна“ в общо законово задължение за „съобразяване с конституционния ред“ е конституционно недопустимо. Като „несъобразяване“ с конституционния ред например може да бъде определена критиката срещу установената форма на държавно управление. Подобни ограничения Конституцията не предвижда. В тази част чл.4, т.1 ЗРТ следва да бъде обявен за противоконституционен.

Съдът не намира противоречие между останалата част от чл.4, т.1 ЗРТ и Конституцията. Сигурността на държавата, интересите на отбраната и общоприетите морални ценности са конституционно защитени в чл.37, ал.2 и чл.41, ал.1 от Конституцията. В чл.41, ал.1 от Конституцията изрично се посочва, че правото да се търси, получава и разпространява информация „не може да бъде насочено срещу…националната сигурност…и морала“. Съдът приема, че сигурността на държавата и интересите на отбраната са основни елементи от съдържанието на конституционното понятие „национална сигурност“. Същото важи и за „общоприетите морални ценности“ като елемент от по-общото понятие „морал“. Разпоредбата на чл.4, т.1 ЗРТ в тази си част не надхвърля установените конституционни граници и не е противоконституционна.

2.2. В чл.4, т.6 ЗРТ е прогласен принципът за „неизползване на радио- и телевизионните програми за оказване на психическо въздействие“. В известна степен е основателно твърдението на главния прокурор, че „подобно въздействие цели всяко изразено в комуникационния обмен мнение и няма конкретна забрана в Конституцията за него“. В тази насока са и опасенията на сдружение „Граждански форум Свободно Слово“ за злоупотреба с този принцип „за ограничаване на правото на разпространение на информация“.

Съдът приема, че разглежданият принцип е частен израз на по-общо установената конституционна защита на народното здраве – чл.37, ал.2 и чл.41, ал.1 от Конституцията. Развитието на съвременните информационни технологии, съчетано с определени психологически техники, дава възможност за внушаване на информация, идеи и възгледи, без те да могат да бъдат подложени на волева, съзнателна и критична оценка от слушателите и/или зрителите. По този начин могат да бъдат заплашени конституционно защитените свобода на съвестта и свобода на мисълта – чл.37, ал.1 от Конституцията и/или увредено психическото здраве на личността. Съдът приема, че забраната за „оказване на психическо въздействие“ в чл.4, т.6 ЗРТ следва да се тълкува и прилага само в този смисъл и в този смисъл тя не е противоконституционна.

В тази насока са били и разсъжденията при обсъждането и приемането на тази редакция на текста, (Тридесет и седмо народно събрание, двеста и четвърто заседание, София, четвъртък, 5 септември 1996 г., експресна стенограма 34.3).

2.3. Разпоредбата на чл.4, т.7 ЗРТ предвижда „недопускане на предавания с неморален и клеветнически характер, както и на такива, които представят и внушават жестокост или насилие по начин, позволяващ те да се възхваляват или оневиняват“.

Предвиденото в цитирания текст ограничение за предавания „с неморален и клеветнически характер“ поначало се вмества в по-общото конституционно ограничение на чл.39, ал.2 и чл.41, ал.1 от Конституцията; правото да се изразява мнение и да се разпространява, съответно да се търси, получава и разпространява информация „не може да се използва за накърняване правата и доброто име на другиго“. Конституционното ограничение очевидно включва предварителни, превантивни действия. Такъв предварителен, превантивен характер има нормативната забрана „не може да се използва“ (чл.39, ал.2 от Конституцията), съответно „не може да бъде насочено срещу“ (чл.41, ал.1 от Конституцията). Правата на личността и нейното достойнство са върховен конституционен принцип (виж преамбюла на Конституцията) и са защитени безусловно на конституционно равнище. В този смисъл е и Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г., в което изрично се отбелязва, че „възможността да се осъществи намеса в правото свободно да се изразява мнение, когато то се използва за накърняване на правата и доброто име на другиго е най-голяма, тъй като по този начин се охраняват честта и достойнството и доброто име на личността, съгласно чл.4, ал.2 и чл.32, ал.1, изр. 2 от Конституцията“. Доколкото обаче в понятието „клеветнически характер“ се съдържа наказателноправна квалификация, установяването на такъв характер на радио- или телевизионното предаване е в изключителната компетентност на съдебната власт и не може да служи като предварителен критерий за „недопускане“ на съответното предаване. Присъдата не може да предхожда деянието. Поради тази причина съдът счита, че изразът „клеветнически“ в чл.4, т.7 ЗРТ е противоконституционен.

По отношение на предаванията с „неморален“ характер съдът приема, че те очевидно противоречат на конституционната забрана на чл.41, ал.1 от Конституцията, според която осъществяването на правото да се търси, получава и разпространява информация „не може да бъде насочено срещу…морала“. Превантивното действие на конституционната забрана спрямо „осъществяването“ на посоченото право напълно обхваща и законовата забрана за „недопускане на предавания с неморален характер“. В тази си част разпоредбата на чл.4, т.7 ЗРТ съответства на Конституцията.

Предавания, „които представят и внушават жестокост или насилие по начин, позволяващ те да се възхваляват или оневиняват“, също са конституционно недопустими. Такива предавания накърняват достойнството и сигурността на личността и пряко нарушават редица конституционни разпоредби – чл.37, ал.2, чл.39, ал.2 и чл.41, ал.1 от Конституцията, предвиждащи защита на личността и морала. Възможно е едно лице да изповядва възгледи идентични или близки със садизма, садомазохизма или сатанинските секти. В този случай обаче свободата на съвестта и вероизповеданието нямат приоритет пред конституционно признати ценности като правата и свободите на другите граждани или морала – чл.37, ал.2 от Конституцията. Нормата на чл.4, т.7 ЗРТ, която не допуска предавания, „които представят и внушават жестокост или насилие по начин, позволяващ те да се възхваляват или оневиняват“, е частен случай на конституционната защита на личността и морала и в тази си част съответства на конституцията.

  1. По чл.8, ал.2 ЗРТ

Според чл.8, ал.2 ЗРТ „Националният съвет за радио и телевизия е специализиран държавен орган“.

В конкретния случай е важно да се подчертае, че осъществяването на контрол по прилагането и спазването на закона може да бъде възложено на създаден от държавата орган. Компетентността на органа обаче следва да се ограничава до контролни и административнонаказателни правомощия. Изрично установените в закон правомощия или общата квалификация на органа не могат да съдържат ръководни (директивни) правомощия спрямо радио- и телевизионните организации. Това ограничение произтича от нормата на чл.40, ал.1 от Конституцията, според която „Печатът и другите средства за масова информация са свободни…“. В този смисъл са и мотивите на Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г. По отношение на радиото и телевизията там се отбелязва, че „съществува конституционна повеля за превръщането им в автономни, обществени институции, като бъдат освободени от опеката на определен държавен орган. Изключването на каквато и да е форма на ръководство от страна на който и да е държавен орган е първото условие за тяхната структурна независимост“.

Съдът приема, че терминът „държавен“ в чл.8, ал.2 ЗРТ натоварва смислово текста, като предполага разширително наличието на властнически, ръководни (директивни) правомощия и противоречи на повелята на чл.40, ал.1 от Конституцията. Поради това той следва да бъде обявен за противоконституционен.

  1. По чл.9 ЗРТ

Разпоредбата на чл.9 ЗРТ, озаглавена „Конституиране на Националния съвет за радио и телевизия“, е оспорена изцяло. Същността на искането се свежда до реда за създаване на НСРТ, установен в чл.9, ал.1 ЗРТ, но доколкото последващата уредба е процедурно обвързана с действието на първата алинея, съдът приема за допустимо да се произнесе по искането така, както е направено.

Конституционният съд приема, че направените оплаквания срещу чл.9 ЗРТ са основателни. В оспорената разпоредба се предвижда общ състав на НСРТ „от 11 членове, избрани от Народното събрание, от които 7 се предлагат от Народното събрание пропорционално на състава на представените в него парламентарни групи, 2 се предлагат от президента и 2 се предлагат от министър-председателя“. Очевидно този начин на съставяне осигурява предимство за парламентарното мнозинство и излъченото от него правителство. Възприетият критерий за разпределение „пропорционално на състава на представените парламентарни групи“ е политически по своя характер и дава предимство на една или повече, но коалиционно свързани политически сили.

Нормата на чл.9 ЗРТ противоречи на чл.40, ал.1 и чл.11, ал.1 от Конституцията. Свободата на средствата за масова информация е функционално свързана с политическия плурализъм – чл.11, ал.1 от Конституцията. Политическият плурализъм е невъзможен там, където липсва равенство във възможностите за изразяване и обмен на идеи, възгледи и информация, за участие в нормален демократичен дискурс. Важна конституционна гаранция за нормалното осъществяване на демократичния дискурс на основата на политическия плурализъм е принципът на политическия неутралитет при формирането на независими органи. Този принцип е вътрешно присъщ на функционирането на политическия плурализъм. Той повелява да се изключи възможността една или повече политически сили да институционализират своето предимство в НСРТ, а чрез него и в ръководството на БНР и БНТ. В този смисъл е и Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г., където изрично е записано, че „Създаването на националните електронни медии като самостоятелни и независими институции изисква образуването на съответните управителни и/или надзорни тела по начин, който обезпечава прегради срещу въздействието на държавни органи, политически фактори или друг частен интерес“. Очевидно е, че чл.9 ЗРТ е несъвместим с „обезпечаването на прегради“ срещу политическо влияние както върху самия НСРТ, така и опосредено върху избираните и освобождавани от него управителни и програмни съвети и генерални директори на БНР и БНТ.

Законодателят е длъжен сред различните възможни модели за създаване на НСРТ да избере този от тях, който в най-голяма степен съответства на характера на органа, неговата независимост и значението му за цялото общество. Извън компетентността на съда е да дава указания за начина на използване на различните принципи (квотен, паритетен, ротационен и пр., поотделно или в съчетание) при създаване на независими органи. Във всички случаи обаче спазването на принципа на политическия неутралитет при създаването и функционирането на НСРТ е от решаващо значение за конституционосъобразността на уредбата.

Конституционният съд счита, че разпоредбата на чл.9 ЗРТ противоречи на чл.40, ал.1 и чл.11, ал.1 от Конституцията.

  1. По чл.15, т.2 и 3 ЗРТ

Според чл.15, т.2 ЗРТ „Националният съвет за радио и телевизия:…2. дава становища по кандидатурите за получаване на концесии за разпространение на радио- и телевизионни програми в Република България;“. В следващата точка се урежда правомощието на съвета да „следи за изпълнението на сключените концесионни и лицензионни договори по точка 2 и ако констатира неизпълнение, сезира съответния орган“.

Конституционният съд приема, че така уредените правомощия на НСРТ не противоречат на Конституцията.

  1. По чл.19, ал.1 in fine, относно думите „съгласно одобрените й програмни документи“, чл.75, ал.3, чл.80, ал.1 и чл.85, ал.1 ЗРТ

С разпоредбата на чл.19, ал.1 ЗРТ отговорността за съдържанието на програмите се възлага на съответната радио- и/или телевизионна организация „съгласно одобрените й програмни документи“. Според чл.75, ал.3 ЗРТ програмните схеми на създаваните и разпространявани от общинските съвети радио- и телевизионни програми се одобряват от НСРТ. В двете оспорени разпоредби очевидно се има предвид предварителното одобряване от НСРТ на програмната концепция и програмна схема (чл.80, ал.1 ЗРТ), едно изискване, чиято конституционност също е оспорена. Оспорва се и конституционността на чл.85, ал.1 ЗРТ, според който се изисква предварително одобрение и за всяка последваща съществена промяна в програмните документи на съответната радио- и/или телевизионна организация.

От гледна точка на нормативното съдържание на оспорените разпоредби (тяхната диспозиция), навсякъде се въвежда изискване за предварително одобряване на програмите (програмните документи, програмните схеми, програмните концепции). Съдът е длъжен да прецени конституционността на това изискване.

Според искането изискването за такова предварително одобрение противоречи на чл.40, ал.1 от Конституцията и представлява форма на цензура. Това разбиране се споделя изцяло в становището на главния прокурор, а само по отношение на отделни разпоредби в становището на сдружение „Граждански форум Свободно слово“; то не е обсъдено в становищата на президента и на СБЖ. В становището на Народното събрание се защитава конституционността на оспорените разпоредби, като се изтъква, че предвиденото одобряване на програмите „е одобряване не на съдържанието…, а на идеята на програмите като цяло“.

Конституционният съд приема, че искането в тази му част е основателно. Всеки има право да изразява мнение и да го разпространява – чл.39, ал.1 от Конституцията. Институционализираното свободно изразяване на мненията, идеите и възгледите се гарантира чрез свободата на средствата за масова информация – чл.40, ал.1 от Конституцията. Това свободно от предварителни условия изразяване е същностен елемент на всяко демократично общество. От друга страна, изискването за предварително одобряване на програмите нарушава и гарантираното в чл.41, ал.1 от Конституцията право на всеки да търси, получава и разпространява информация.

Това свое разбиране съдът е изразил категорично в тълкувателното си Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г. В решението изрично е отбелязано, че гаранция на правото на обществото да получава пълна, плуралистична, балансирана и точна информация е „независимостта…по отношение на програмните схеми и съдържанието на програмите“. Обект на конституционна защита поотделно са програмните схеми, от една страна, и, от друга страна, съдържанието на радио- и телевизионните програми. Очевидно възприетият в Закона за радиото и телевизията режим на предварително одобряване на програмните схеми и на програмните концепции, включващи „съдържанието и акцентите на програмите“, е конституционно недопустим.

Съдът намира за необходимо ясно да подчертае, че въвеждането на разрешителен режим за създаването и дейността на радио- и телевизионните организации е суверенно право на държавата. Това право произтича както от общия принцип на държавния суверенитет – чл.1, ал.2 от Конституцията, така и от суверенните й права върху радиочестотния спектър – чл.18, ал.3 от Конституцията. То се признава изрично и в чл.10, ал.1 ЕКПЧ. Разрешителният режим е безусловно необходим за нормалното използване на радиочестотния спектър. При издаването на разрешение (одобрение) могат да бъдат преценявани условия, свързани с техническите характеристики на емисиите и тяхното влияние върху околната среда и здравето на хората, минимална продължителност на програмите, условия за контрол и пр. Разрешителният режим обаче не може да засяга програмните схеми и съдържанието на програмите.

Поради изложените съображения искането в тази му част следва да бъде уважено изцяло.

  1. По чл.22 ЗРТ

Разпоредбата на чл.22 ЗРТ въвежда като принципно изискване разпространяването на радио- и телевизионни програми на българска територия да става на български език. В същата разпоредба са изброени и случаите, когато се допуска използване на други езици. Като общо изключение от принципа се предвижда възможността НСРТ да разреши „в отделни случаи“ излъчване или предаване на цели програми или обособени предавания на други езици.

Конституцията гарантира правото на всеки да изразява мнение и да го разпространява чрез слово – писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин – чл.39, ал.1. Не е установено конституционно ограничение за езика, на който може да се осъществява това право. Нещо повече, съществува конституционно установено право на гражданите, за които българският език не е майчин, да ползват своя език (чл. 36, ал.2 от Конституцията). Същевременно Конституцията гарантира правото на всеки „да развива своята култура в съответствие с етническата си принадлежност“ – чл.54, ал.1 от Конституцията. Това право кореспондира на основния конституционен принцип в чл.6, ал.2 от Конституцията, според който „не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност…“.

Конституционният съд на Република България категорично определя посочените конституционни принципи като основни по своя характер, неразривно свързани с върховния конституционен принцип на защита на човешкото достойнство. Същевременно съдът е длъжен да се съобрази с изричната конституционна норма на чл.36, ал.3, според която „Случаите, в които се използва само официалният език, се посочват в закона“. Официален език в Република България е българският – чл.3 от Конституцията. Конституцията предоставя на законодателя правото да определи случаите, в които се използва само български език. Това свое право законодателят е упражнил при постановяване на разпоредбата на чл.22 ЗРТ.

Уредбата в чл.22 ЗРТ не изключва правото да се разпространяват радио- и телевизионни програми на други езици. Тя подчинява това право на разрешителен режим. Прилагането на разрешителен режим в разглежданата материя е суверенно и международно признато право на всяка държава (чл.10, ал.1 ЕКПЧ) и общ принцип, върху който е изграден Законът за радиото и телевизията. Разпоредбата на чл.22, ал.3 ЗРТ е елемент от установения в закона разрешителен режим. Тя не прегражда правото да се разпространяват радио- и телевизионни програми на други езици, освен българския. Прилаган от независим орган (СРТ) в условията на изграждащо се гражданско общество, разрешителният режим създава възможност за разпространение на програми и на други езици в съответствие с установените в чл.4 ЗРТ принципи. При издаването на разрешения НСРТ следва да се ръководи и от общите конституционни принципи на чл.36, ал.2 и чл.54, ал.1 от Конституцията.

  1. По чл.25, ал.2 ЗРТ

Според чл.25, ал.2 ЗРТ „В коментара фактите не могат да се представят едностранчиво“. В искането се поддържа, че разпоредбата е формулирана неясно и широко и създава „възможност за произволни преценки“. То се подкрепя от всички представени становища.

Съдът приема, че коментарът винаги съдържа мнението на лицето, което го прави. По определение всяко мнение е несигурно, непълно доказано съждение и винаги може да бъде оспорено (уязвено) с представяне на различно, противно мнение. Възможностите за подбор и оценка на включените в коментара факти винаги са субективни и всяко лице е свободно в тази насока. То носи и отговорността за представянето на фактите. Достатъчно е само във всеки конкретен случай ясно да се разграничават фактите от личния коментар върху тях. Основателно е изложеното в становището на президента разбиране, че коментарът е „своеобразна лична оценка на факти и събития от обществения живот“ Ето защо, разпоредбата на чл.25, ал.2 ЗРТ противоречи на свободата на съвестта и мисълта, гарантирани в чл.37, ал.1 от Конституцията и на правото на всеки да изразява мнение – чл.39, ал.1 от Конституцията.

Наред с това чл.25, ал.2 ЗРТ въвежда ново, допълнително ограничение извън кръга на конституционно установените ограничения на правата и свободите по чл.39 – 41 от Конституцията. Както е отбелязано в решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. 1/96 г., подобно разширяване на кръга на ограниченията със закон е конституционно недопустимо.

  1. По чл.26 ЗРТ

Разпоредбата на чл.26 ЗРТ забранява на радио- и телевизионните организации „да извършват от свое име политическа пропаганда“.

В искането противоконституционността на цитираната норма се обосновава с неяснота на формулировката и възможност за произволна преценка. Искането се подкрепя от всички представени становища.

Съдът намира за основателно изложеното в допълнителното становище на подателите на искането разбиране, че „разпространението на политически идеи става включително и в предавания и програми, които са „от името“ на съответната медиа, над които тя има съответни авторски и продуцентски права“.

От правна гледна точка нормата на чл.39, ал.1 от Конституцията гарантира правото за изразяване на мнение на „всеки“, без оглед на това, дали е гражданин или юридическо лице (включително радио- и телевизионните организации). Доколкото това мнение може да се отнася до политически въпроси, то може да бъде разглеждано като политическа пропаганда, но конституционна забрана за това няма. Липсва забрана и за разясняването и разпространяването на определени политически идеи и възгледи чрез радиото и телевизията. Установяването на такава забрана чрез закон е абсурдно от гледна точка на конституционните принципи на политическия плурализъм – чл.11 от Конституцията; ненакърнимостта на свободата на съвестта и на мисълта – чл.37, ал.1 от Конституцията; защита на лицата срещу преследване и ограничаване на правата им заради техните убеждения – чл.38 от Конституцията; както и спрямо свободите и правата по чл.39 – 41 от Конституцията. Ето защо, за частните радио- и телевизионни организации ограничението в чл.26 ЗРТ е противоконституционно.

Същевременно съдът отчита обстоятелството, че БНР и БНТ са публичноправни организации с общонационално значение. Тяхното финансиране в значителна степен се извършва от държавния бюджет, сиреч от всички граждани. Общественият интерес от независимо и политически безпристрастно изпълнение на функциите на БНР и БНТ налага законодателното изключване на възможността от свое име те да извършват политическа пропаганда. По изложените съображения по отношение на БНР и БНТ разпоредбата на чл.26 ЗРТ не е противоконституционна.

Съдът отбелязва, че ограничението в чл.26 ЗРТ не може да се тълкува разширително, за да се осуети правото на журналисти в БНР и БНТ да изразяват и разпространяват собственото си мнение с ясна уговорка за това. То не може да бъде насочено и срещу свободата на художественото и научно творчество, например срещу правото политически въпроси да бъдат тематизирани в културни или забавни предавания, в телевизионни и игрални филми или обсъждани в научни дискусии и пр. – чл.54, ал.2 от Конституцията.

  1. По чл.28 ЗРТ

Нормата на чл.28 ЗРТ забранява включване в програмите между 6 и 23 ч. на „предавания, които биха могли да застрашат психическото, физическото и нравственото развитие на децата и подрастващите“.

С нормата на чл.28 ЗРТ законодателят засяга важен социален и нравствен проблем. Децата и подрастващите са по-уязвими от възрастните. Техният светоглед е все още неустановен. Обикновено те са лишени от възможност за свободен и разумен избор на радио- и/или телевизионна програма. Те са подложени в най-голяма степен на отрицателните последици от неконтролираното разпространение на информация в съвременния свят. Опазването на тяхното здраве и създаването на нормални условия за психическото, физическото и нравственото им развитие е в интерес на цялото общество и държавата. Затова в отделни хипотези дори са възложени конституционни задължения на държавата и обществото – аргумент от чл.47, ал.1 („отглеждането и възпитанието на децата… се подпомага от държавата“) и чл.47, ал.4 („Децата, останали без грижата на близките си, се намират под особената закрила на държавата и обществото“) от Конституцията. По общ начин този принцип е изразен в чл.4, ал.2 от Конституцията – „Република България гарантира живота, достойнството и правата на личността и създава условия за свободно развитие на човека и гражданското общество“.

Защитата на народното здраве и морала срещу правото да се търси, получава и разпространява информация е конституционно предвидена – чл.41, ал.1 от Конституцията. С нормата на чл.28 ЗРТ се урежда конкретна хипотеза на тази защита за кръг от лица под особената закрила на държавата – деца и подрастващи. Ето защо, чл.28 ЗРТ съответства на Конституцията.

Опасенията за произволни преценки и неоправдана цензура в този случай нямат приоритет пред конституционно установени ценности като здравето и достойнството на личността. Упреците за субективност и относителност (произволност) на преценката може да се отнесат и към самата Конституция, но не могат да бъдат приети. Действително такива произволни преценки не могат да бъдат изключени. Това се дължи на субективния и относителен характер на самото понятие за морал (разбирано като отношение между човешките действия или бездействия и общоприетите етични принципи). Въпреки субективния и относителен характер на морала, той е въздигнат от самата Конституция в критерий (основание) за ограничаване свободата на съвестта (чл.37, ал.2) и на правото да се търси, получава и разпространява информация (чл.41, ал.1).

Важно е да се отбележи, че ограничението по чл.28 ЗРТ фактически се отнася не към съдържанието на информацията, за да се квалифицира като цензура, а към нейното почасово излъчване (предаване). С оглед на защитените от разглежданата норма ценности подобно ограничение е напълно приемливо. То не лишава радио- и телевизионните организации от правото да излъчват (предават) съответната информация, нито слушателите и зрителите от правото да я получават в останалите часове на денонощието.

Съдът констатира, че въпросът за практическото прилагане (спазване) на изискванията към радио- и телевизионните програми, към които спада и ограничението по чл.28 ЗРТ, не е поставен в искането, но по общ начин той следва да бъде третиран като въпрос на последващ контрол.

Поради изложените съображения съдът счита, че искането в тази му част следва да бъде отхвърлено.

  1. По чл.32, ал.1 ЗРТ

Разпоредбата на чл.32, ал.1 ЗРТ забранява на радио- и телевизионните организации „да излъчват факти от личния живот на гражданите по начин, уронващ честта и достойнството им, без тяхно съгласие независимо от достоверността им, освен ако има влязло в сила решение на съда“.

Съдът приема, че нормата на чл.32, ал.1 ЗРТ е законово доразвитие на конституционната защита на правата и доброто име на гражданите – чл.39, ал.2 и чл.41, ал.1 от Конституцията. Тя отразява конституционния принцип на неприкосновеност на личния живот на гражданите – чл.32, ал.1 от Конституцията. В тези случаи основният закон позволява ограничаване както на правото да се изразява и разпространява мнение, така и на правото да се търси, получава и разпространява информация. В Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г. съдът изрично признава, че „възможността да се осъществи намеса в правото свободно да се изразява мнение, когато то се използва за накърняване на правата и доброто име на другиго, е най-голяма, тъй като по този начин се охраняват честта и достойнството и доброто име на личността съгласно чл.4, ал.2 и чл.32, ал.1, изр.2 от Конституцията“. По-нататък в същото тълкувателно решение съдът отбелязва: „това конституционно ограничение не означава, че не може да бъде осъществявана публична критика, особено на политически фигури, държавни служители и държавни органи“.

Практическите трудности, които възникват при съгласуването на посочените две положения (неприкосновеността на доброто име и достойнството на гражданите, от една страна, и необходимостта от публична критика на политически фигури, държавни служители и държавни органи, от друга страна) са очевидни. Разграничителният критерий може да бъде търсен главно в степента на обществения интерес от обективното и точно изнасяне на определени факти, засягащи личната сфера на съответното лице, и в необходимостта от обществен дебат относно мястото и ролята му в политическата система и/или системата от държавни органи.

Както беше посочено по-горе, в този случай въпросът за практическото прилагане на изискването по чл.32, ал.1 ЗРТ е въпрос на последващ контрол, независимо от предвидената в гражданските и наказателните закони отговорност за авторите и разпространителите на съответното предаване.

Поради изложените съображения съдът счита, че искането в тази му част следва да бъде отхвърлено.

  1. По чл.65, ал.3 ЗРТ

Разпоредбата на чл.65, ал.3 ЗРТ предвижда, че „Продуценти на информационни, икономически и политически предавания могат да бъдат само Българското национално радио и Българската национална телевизия“. По смисъла на закона „продуцент“ е физическото или юридическото лице, което организира създаването на предаването и осигурява финансирането му – § 2, т.8 от допълнителните разпоредби на Закона за радиото и телевизията.

Българското национално радио и Българската национална телевизия са публичноправни организации – чл.46, ал.1 ЗРТ. Наред с това те са юридически лица, чиято дейност се финансира не само от държавния бюджет и от спонсорство и дарения, но и от постъпления от собствена стопанска дейност – чл.59, т.2 ЗРТ. От тази гледна точка няма конституционни пречки по законов ред да се определи предметът на дейност с оглед на специфичната им правосубектност. Законодателят е свободен да изключи от кръга на предаванията, договаряни с външни продуценти, определени категории предавания, каквито са информационните, икономическите и политическите предавания. В този случай законово установеният предмет на дейност изключва възможността БНР и БНТ да сключват договори в посочената област с външни продуценти. Вероятната икономическа цел на тази уредба е насочване на включените в посочените три категории предавания реклами и доходите от тях направо към БНР и БНТ. Същевременно по този начин се ограничават възможностите за въздействие и намеса в посочените предавания чрез поставянето им под икономическа зависимост.

Що се отнася до правото на всяко лице да изразява мнение и да го разпространява (чл.39, ал.1 от Конституцията), както и да търси, получава и разпространява информация (чл.41, ал.1 от Конституцията), това право може да бъде осъществявано чрез различни средства за масова информация, включително и чрез частни радио- и телевизионни организации. Не съществува конституционно задължение за държавата да осигури осъществяването на това право непременно чрез БНР и/или БНТ, а и практически това не е възможно.

По изложените съображения искането в тази му част следва да бъде отхвърлено.

  1. По чл.72, 73, 74 и 78 ЗРТ

Оплакването за противоконституционност на разпоредбите на чл.72, 73, 74 и 78 ЗРТ в искането е обединено от общо основание – противоречие с чл.39, ал.1 и чл.41, ал.1 от Конституцията. Съдът намира, че изброените законови разпоредби са предметно свързани и следва да бъдат преценявани заедно. Те уреждат позитивно или негативно кръга на лицата, които могат да разпространяват радио- и телевизионни програми на българска територия.

В чл.72 ЗРТ правото да разпространяват програми се предоставя на четири категории субекти – лица, регистрирани по Търговския закон; общински съвети; висши училища и чуждестранни радио- и телевизионни организации. С последващите разпоредби на чл.73 и чл.78 ЗРТ се въвеждат ограничения съответно за чуждестранните лица и за определен кръг субекти, а именно – политически партии, синдикални организации, религиозни организации, рекламни агенции и юридически лица с нестопанска цел. В чл.74 ЗРТ правото да разпространяват „радио- и телевизионни програми с национален обхват, както и програми в населени места с над 100 хил. жители“ се предоставя само на акционерни дружества с капитал в поименни акции и при спазване на условията по чл.73, ал.2 ЗРТ.

Конституционният съд намира, че нормите на чл.39, ал.1 и чл.41, ал.1 от Конституцията поначало не допускат ограничаване на кръга от лица, които могат да разпространяват радио- и телевизионни програми. Правото да се разпространяват такива програми е производно, дъщерно право на гарантираното от Конституцията право на „всеки…да изразява мнение и да го разпространява…“ – чл.39, ал.1 от Конституцията и на „всеки…да търси, получава и разпространява информация“ – чл.41, ал.1 от Конституцията. Това дъщерно право се ползва от същите конституционни гаранции и може да бъде ограничавано единствено на посочените в самата Конституция основания. Нормите на чл.39, ал.1 и чл.41, ал.1 от Конституцията не съдържат ограничения по отношение на лицата. Конституционно недопустимо е такива ограничения да бъдат въвеждани със закон.

В този смисъл е и тълкувателно Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г., където изрично се отбелязва, че „правото…да се разпространява информация по чл.41, ал.1 от Конституцията принадлежи на всеки – физически и юридически лица…“.

Съдът поддържа това свое разбиране. Нито Конституцията, нито тълкувателно Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г. съдържат критерий за ограничаване на определени юридически лица в правото им да разпространяват информация. Конституцията предоставя това право на всички юридически лица независимо по кой закон са регистрирани. Впрочем такъв разграничителен критерий не се съдържа и в Закона за радиото и телевизията.

Разпоредбата на чл.73, ал.1 ЗРТ предоставя правото да разпространяват радио- и телевизионни програми на българска територия само на физически лица с българско гражданство или на юридически лица със седалище в Република България, регистрирани по Търговския закон.

Поначало съдържащият се в разпоредбата принцип не е противоконституционен. Суверенно право на всяка държава е да определя режима на чужденците на своя територия. Българската Конституция допуска отклоняване от предоставения на пребиваващите у нас чужденци национален режим – чл.26, ал.2 от Конституцията. Тя изрично предвижда, че такъв режим се предоставя „с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство“. Следователно Конституцията изрично делегира на закона възможността да ограничи упражняването на определени права от чужденци. В хипотезата на чл.73, ал.1 ЗРТ такова ограничение е въведено за правото на чужденците да разпространяват радио- и телевизионни програми на българска територия.

Въз основа на чл.26, ал.2 от Конституцията е допустимо и ограничаването на правата на чуждестранните юридически лица (чл.73, ал.1 ЗРТ). В тази насока е и разпоредбата на чл.73, ал.2 ЗРТ, възприела като критерий размера на капиталовото участие в дружеството. Уредбата в чл.73 ЗРТ е очевидно несъвършена, но не е противоконституционна сама по себе си.

Съдът обаче установява, че с оглед на систематичната и логическата обвързаност на чл.73 ЗРТ с чл.72 и 78 ЗРТ, оставянето му в сила води до противоконституционни резултати. Самотното му действие може да бъде тълкувано като забрана за разпространяване на радио- и телевизионни програми например от юридически лица с нестопанска цел. Такъв резултат е очевидно недопустим с оглед разпоредбите на чл.39, ал.1 и чл.41, ал.1 от Конституцията, поради което и чл.73 ЗРТ трябва да бъде обявен за противоконституционен.

По изложените съображения искането в тази му част следва да бъде уважено изцяло.

  1. По чл.88 ЗРТ

Разпоредбата на чл.88 ЗРТ урежда правата и задълженията на членовете на НСРТ и на длъжностните лица в рамките на дадените им от закона контролни правомощия. Те имат право на свободен достъп до радио- и телевизионните организации и право да изискват от ръководителите им сведения, документи и материали, включително записи на излъчени предавания, свързани с контролираната дейност – чл.88, ал.1 ЗРТ . С чл.88, ал.2 ЗРТ контролиращите лица се задължават да пазят в тайна сведенията, които са узнали при упражняването на контрола.

Конституцията на Република България урежда правата и свободите по чл.39 – 41 като основни човешки права, произтичащи от върховния принцип на достойнство на личността. Конституционният съд е имал повод да отбележи следното: „Свободата на словото представлява един от фундаменталните принципи, върху които се гради всяко демократично общество и е едно от основните условия за неговия напредък и за развитието на всеки човек. Тя важи не само за „информация“ или „идеи“, които намират благоприятен прием, но също така и тези, които обиждат, шокират или смущават държавата или която и да е друга част от населението. Такива са изискванията на плурализма, толерантността и търпимостта, без които едно „демократично общество“ не би могло да се нарече такова“.

Конституционният съд потвърждава това свое разбиране. Същевременно тук трябва да се припомни, че свободата на словото и в частност свободата да се създават и разпространяват радио- и телевизионни програми не е абсолютна. Конституцията създава ограничения на комуникационните свободи в защита на други конституционни ценности – конституционно установения ред, националната сигурност и превенцията на престъпността, здравето и морала, доброто име и правата на другите граждани, защитената от закона тайна (чл.39, ал.2, чл.40, ал.2 и чл.41 от Конституцията). Защитата на тези конституционни ценности е задължителна за радио- и телевизионните организации при създаването и разпространяването на техните програми.

Съдът приема, че държавата е свободна да създаде органи с контролни функции, които да следят за спазването на Конституцията и на Закона за радиото и телевизията. Това е сторено с чл.87 ЗРТ, където за контролиращ орган се посочва НСРТ. Впрочем тази разпоредба не е оспорена от никого.

Посочените в чл.88, ал.1 ЗРТ правомощия на контролните органи са необходими за нормалното им функциониране. Тези правомощия не засягат свободата на радио- и телевизионните организации и не накърняват тяхната независимост в организационно, структурно, кадрово, програмно или финансово отношение. Те не са намеса в дейността на радио- и телевизионните организации. Контролните правомощия по чл.88, ал.1 ЗРТ са насочени само към събиране на информацията, която е необходима за пълна и обективна оценка на „контролираната дейност“.

По изложените съображения искането в тази му част следва да бъде отхвърлено.

  1. По чл.89 ЗРТ

С чл.89 ЗРТ на НСРТ се предоставят правомощия по налагане на принудителни административни мерки. Мерките се налагат „след отправяне на предупреждение и ако то не е дало резултат“. Те са посочени изчерпателно в текста на чл.89, ал.1 ЗРТ и се изразяват в:

„1. даване на задължителни предписания на ръководителите на радио- и телевизионните организации;

  1. временно спиране разпространението на определено периодично предаване;
  2. временно спиране разпространението на програмите на радио- или телевизионната организация“. В следващите алинеи на същия член се урежда процедурата по налагане на изброените мерки.

В искането тези мерки се определят като „груба форма на цензура и нарушаване на чл.40, ал.1 от Конституцията“. Това разбиране се подкрепя от всички представени становища, с изключение на становището на Народното събрание.

Конституционният съд намира искането за основателно. Според чл.40, ал.1 от Конституцията „Печатът и другите средства за масова информация са свободни и не подлежат на цензура“. В чл.40, ал.2 се уреждат основанията за спиране и конфискация, които са допустими единствено „въз основа на акт на съдебната власт“. Съдът вече е тълкувал тази конституционна норма и изрично е постановил, че „Единствено допустимите средства за пряка намеса в дейността на средствата за масова информация са мерките по чл.40, ал.2 от Конституцията. Те са от компетентността на органите на съдебната власт и при условията, посочени в тази разпоредба“ – Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/96 г. На НСРТ може да се предостави правото да сезира компетентните съдебни органи, но не и да изземва техните функции.

Очевидно е, че нормата на чл.89 ЗРТ не отговаря на конституционните изисквания и на стандарта, посочен в тълкувателното решение на Конституционния съд. „Даването на задължителни предписания“ по чл.89, ал.1, т.1 ЗРТ е извън кръга на мерките по чл.40, ал.2 от Конституцията и представлява пряка намеса в дейността на радио- и телевизионните организации. Другите предвидени в чл.89 ЗРТ мерки се налагат с решение на НСРТ, а не въз основа на съдебен акт, както изисква чл.40, ал.2 от Конституцията. Съдът не намира за необходимо да се впуска тук в анализ на понятието „носител на информация“ по чл.40, ал.2 от Конституцията. Няма съмнение обаче, че това понятие включва както вещите, каквито са например аудио- и/или видеокасети, магнитни дискове, филми, плочи и други носители, така и звука и образа (електромагнитните вълни), например в едно предаване „на живо“. Във всички посочени случаи „спирането“ осуетява разпространяването, съответно получаването на информация и нарушава изрично признати конституционни права. Оспорената разпоредба на чл.89 ЗРТ противоречи на чл.40 от Конституцията и следва да бъде обявена за противоконституционна.

  1. По § 4, ал.2 ПЗРЗРТ относно срока на изпълнение на функциите на заварените генерални директори на БНР и БНТ

В § 4, ал.2 ПЗРЗРТ се предвижда, че „заварените генерални директори на Българското национално радио и Българската национална телевизия продължават да изпълняват функциите си до изтичането на три години от датата на избирането им“.

Съдът приема, че разпоредбата на § 4, ал.2 ПЗРЗРТ противоречи и на чл.8 и чл.40, ал.1 от Конституцията. Съществува конституционно задължение за държавата да гарантира независимостта на средствата за масова информация. Избирането на генералните директори на БНР и БНТ от Народното събрание за определен срок обезсмисля принципа, върху който се изгражда конституирането на независим орган (в случая НСРТ) и прехвърля това важно правомощие в ръцете на един държавен орган. Резултатът е очевидно противоречие между конституционното изискване за независимост на средствата за масова информация (чл.40, ал.1 от Конституцията) и фактическото подчинение на БНР и БНТ на Народното събрание чрез избраните от последното за три години генерални директори.

Разпоредбата на § 4, ал.2 ПЗРЗРТ относно заварените генерални директори на БНР и БНТ е противоконституционна.

Конституционният съд на основание чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията

Р Е Ш И:

  1. Обявява за противоконституционни следните разпоредби от Закона за радиото и телевизията (ДВ, бр.77 от 1996 г.): чл.4, т.1, относно израза „съобразяване с конституционния ред“ и т.7, относно израза „и клеветнически“; чл.8, ал.2, относно израза „държавен“; чл.9; чл.19, ал.1, относно израза „съгласно одобрените й програмни документи“; чл.25, ал.2; чл.26, освен за действието му спрямо БНР и БНТ; чл.67, ал.2 и 3; чл.72; чл.73; чл.74; чл.75, ал.3; чл.78; чл.80, ал.1; чл.85, ал.1 и чл.89, както и § 4, ал.2 от преходните и заключителните разпоредби на същия закон по отношение на израза „до изтичането на три години от датата на избирането им“.

2.Отхвърля искането за обявяване на противоконституцинността на следните разпоредби от Закона за радиото и телевизията (ДВ, бр.77 от 1996 г.): чл.3, ал.1; чл.4, т.1, 6 и 7, освен посочените в т.1 на диспозитива изрази; чл.15, т.2 и 3; чл.22; чл.28; чл.32, ал.1; чл.65, ал3 и чл.88.

Свалете пълния текст на решението от тук: word-icon

X Конституционен съдX свободи на изразяванеX свобода на убеждениятаX дискриминацияX етническа принадлежностX възрастX политическа принадлебностX уязвими групиX децаX лична неприкосновеностX пропорционалностX гражданство